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浅议检察机关应当开展行政执法监督工作
时间:2015-06-03  作者:史秀云  新闻来源:  【字号: | |
  

    积近三十年从事检察工作的实践及对中国检察制度的反思,笔者深感宪法赋予的检察机关法律监督职能还未得到充分有效的发挥与挖掘。特别是随着经济社会的转型发展,我们已经不可避免地迎来了一个新的矛盾凸显期,一些新的社会现象与矛盾亟待法律调整。行政执法作为一个重要的法律调整手段,在社会管理中已日益显示出自己的强大功能与积极作用,但同任何法律的实施一样,以人为执法主体的行政执法活动在执行过程中难免会产生一些偏差甚至有悖于执法初衷的问题,而在目前的检察工作制度中,检察机关在法律监督方面主要体现在对《刑法》、《刑诉法》的监督,行政执法活动中的作用更是仅仅限于对于行政执法渎职犯罪的查处。做为国家法律监督机关,检察机关在这种新的社会关系的法律调整中应当充分发挥自己的职能,要像对《刑法》和《刑诉法》的监督那样,建立对行政执法活动的常态化、制度化、系统化监督机制,通过开展行政执法监督促进行政执法活动的依法、文明开展。

  一、为什么要开展行政执法监督

  (一)社会发展向开展行政执法监督提出了必要性

  随着生活方式的多样化,人们的思维方式也日趋多元化。特别是在这个以网络为传播载体的社会里,任何一个敏感的话题,一经网络传输都可能产生后果让人无法预料的蝴蝶效应,在社会生活中荡起圈圈涟漪。承载着社会管理职能,关系着千家万户老百姓切身利益的行政执法活动,无异是这种网络传媒着意捕捉的对象。点击一系列重大网络炒作题材,在社会上产生负面影响,甚至引发重大社会问题的事件,背后往往都徘徊着行政执法缺位或不当行政执法的魅影。借助于网络平台,一个极微小的事件,都可能被渲染、放大成为一个无限大的社会问题。“毒奶粉”、“瘦肉精”事件在刺激着国人神经的同时也在拷问着行政执法机关的良心;“楼歪歪”……等字眼显示了网络语言智慧,调侃中却透露出一种悲愤与无奈;“城管”等理应十分高大的行政执法形象,已然成为邪恶的代名词。在网络时代,行政执法不规范、不文明已成为影响社会稳定、引发新的社会问题、动摇党的执政基础、削弱政府公信力的重要因素。人民群众期盼着行政执法活动的文明开展,网络社会呼唤着行政执法的规范进行。让人欣慰的是每一起重大事件的善后处理中,都活跃着检察官的身影,这无疑给广大人民群众增添了一丝安慰与信心,但作为检察工作者,我们却分明感受到了更多的尴尬与无奈。在拷问重大事件背后的行政执法效能的同时,我们应当深刻反思检察工作在行政执法监督方面的职能定位与职责履行问题。对广大人民群众而言,利益受到损害后的任何事后救济措施都等于零;对社会公平正义而言,任何事后的积极补救都显得苍白、无力。检察机关应当成为因不当行政执法给人民群众造成损害的防火墙,而不仅仅是救火队;应当成为行政执法开展过程的监控器而不仅仅是化解不当行政执法引发的社会问题的减压阀。面对社会对于行政执法领域公正与正义的呼唤,检察机关不能“犹抱琵琶半遮面”甚至“千呼万唤不出来”,而应积极介入,理性参与,切实监督,充分地发挥好自己的职能。在检察机关内部设置机构单列、职能明确的行政执法监督部门,挖掘检察潜能,延伸监督触角,建立、健全、完善行政执法监督工作机制,应该是检察机关创新社会管理的重要方面。

  (二)法律定位为开展行政执法监督提供了合法性

  “人民检察院是国家法律监督机关”,这是检察机关宪法地位与职能定位,也是检察机关开展法律监督工作的法律依据。回顾恢复重建以来检察工作发展历程,法律监督工作经历了由单纯的刑事诉讼监督到刑、民事监督并重的发展过程。这一发展历程充分反映出法律监督工作是在实践中不断丰富监督内涵、扩张监督范围、挖掘监督潜能的过程。以法律为依据,以国家强制力为保障,以社会管理为载体,以公民、法人经济社会生活为主要调整对象的行政执法活动,理应成为法律监督的重要内容。

  1、 开展行政执法监督工作是检察机关法律职能的理性回归。对行政管理事务进行监督是人民检察事业的光荣传统。共和国成立之初,人民检察院即将监督触角伸入到了社会管理的各个层面,各个角落,从而形成了具有中国特色的检察制度,为新生的共和国的成长发展做出了不可磨灭的贡献。十年浩劫,法制建设受到严重摧残。改革开改后,随着法制建设的重新开始,检察事业迎来了新生。但适应当时维护社会稳定的需要,重建后的检察机关把主要精力放在了打击严重刑事犯罪活动上,虽然同步开展了相应的刑事诉讼监督工作,但实质上更多地充当了指控犯罪的工具而不是监督法律实施的主体,法律监督职能未能得到充分发挥,职能范围也局限于刑事诉讼中而实际上成了单一的“刑事检察院”。随着改革开放的深入推进与经济生活的日益多元化,检察机关顺应社会发展,工作职责不断扩张,但在发展方向上却背离了法律监督的基本职能,不恰当地开展了诸如税务检查、森林案件、重大责任事故的调查等工作,不自觉地沦落为了行政执法主体,监督者变成了执行者,以致于这些工作职责在被剥离时不得不被动地一次次的徒劳而又悲情色彩十分浓重的发起自卫反击战与权利维护之争,极大地挫伤了广大检察干警的积极性。随着法制进程的推进,1988年试点开展了民事诉讼监督工作,经过不断探索、完善,民事检察工作逐步成熟发展起来,这应该是检察机关向自己法律监督职能的一次回归。1998年开展立案监督工作,使侦查监督活动第一次摆脱了对于刑事案件审查工作的依附地位。随着行政执法活动在社会生活中的地位与作用越来越突出,开展并加强对行政执法的监督工作毫无疑问应当成为检察机关向自己法律监督职能定位上的又一次倾情回归。归途虽然坎坷,但回归的心态却应该更加理性平和,回归的勇气应该更为坚定执着,回归的步履应该更显稳健沉着。

  2、 开展行政执法监督是检察事业科学发展的必然要求

  科学发展是时代主题,是检察工作必由之路。科学发展不应当仅仅体现在装备的现代化、手段的信息化、机构的精简化上,而更应该实行在对自己职能定位的精确理解、对自身发展方向的科学把握、对开展检察工作价值的理性追求上。“强化法律监督、维护公平正义”无疑是指导检察工作科学发展的根本方针。公平正义不仅仅体现在刑、民事诉讼活动中,更广泛地存在于社会生活的方方面面,特别是萦系在行政执法活动的规范、文明、依法、正确开展上。强化法律监督是检察机关维护公平正义的基本手段,也是履行职责的价值体现。而目前以刑事、民事为主要监督对象的法律监督体系显然是一种残缺的、不健全的体系。着眼科学发展,着力于维护公平正义,检察机关应当重新审视自己的社会责任,构建以刑事诉讼活动、民事诉讼活动、行政执法活动为主要监督对象的法律监督体系,把监督的触角由刑、民事诉讼领域延伸到行政执法领域,更好地维护最广大人民群众的公平与正义。

  3、 开展行政执法监督是检察改革走向深入的战略选择

  随着司法改革进程的不断深入,一些重大改革成果已在检察工作中得到充分运用。如何进一步推进改革,笔者认为在当前学界视检察机关为唐僧肉必欲分食而后快的舆论环境下,检察机关绝不能被动地在现有职能框架内打转转,而应沉着、坚定地走内向型体制改革与外向型职能扩张的改革之路,以改革回应质疑,用发展解决问题。须知徒劳的抗争是消亡的前奏,封闭是沉沦的代名词,积极的行动才是真正的出路,开展行政执法监督无疑是挖掘检察潜能、回应社会需要、突出舆论重围、完成自我转型、重构检察权威的一个突破口。首先,检察改革的终极目标应当是检察职能的充分发挥而不是工作机制的机械重构。当前进行的司法改革把着力点选择在了对现行工作体制、机制的改革上,这无疑对规范执法行为、提高司法效率、促进执法公正具有积极的意义。但这种建立在不全面的检察职能基础上的工作机制,显然不可能是一种健全的机制。检察改革应当瞄准而且紧紧把握充分发挥检察职能这一命题展开、推进,行政执法监督应当是这一命题的主题词。其次,检察改革的着力重点应当是检察职能的深层挖掘而不是内设机构的简单重组。机构改革是检察改革的重要内容。“规范”、“正名”、“重组”,特别是省院大力倡导、着力推进的小院整合,无疑是科学合理配置司法资源的有效措施。但改革不是简单的数学题,可以用减法或加法来实现,而是复杂的化学题,应当包括一系列复杂的化学反应,通过一系列置换反应、聚变反应、裂变反应,把有限的检察资源置换出来,释放检察工作新的能量,挖掘检察工作潜力,开发行政执法监督这一处女地,应当是改革的着力点。

  (三)司法实践为开展行政执法监督揭示了可行性

  近三十年检察工作的实践与探索无疑为开展行政执法监督工作提供了丰富的经验,从而便开展行政执法监督工作具备了切实的可行性。这种可行性主要体现在几个方面:

  一是检察机关在开展刑、民事监督中形成了较为完备成熟的监督模式,这些模式虽然不能简单地粘贴应用于行政执法监督活动中,但完全可以成为借鉴的范本。

  二是强化法律监督主题的确立为检察机关发展指明了方向。

  三是近年来开展的一系列专项活动特别是行政执法与刑事执法对接工作,客观上宣传巩固了检察机关职能地位,激活了行政执法主体接受监督的意识,为实现行政执法监督常态化、制度化、系统化、程序化奠定了思想基础。

  二、行政执法监督的职能定位与实现途径

  (一)关于行政执法监督的职能定位问题

  根据法律规定,结合检察工作实践经验,我们可以把行政执法监督活动表述为:行政执法监督是人民检察院根据宪法规定,对行政执法机关行政执法活动进行监督的专门工作。这就是行政执法监督的职能定位,对这一定位就当从几个方面理解、把握:一是行政法律监督是检察机关的专门工作。二是行政执法监督的对象是行政执法机关行政执法活动。三是行政执法监督必须依法开展。

  (二)关于行政执法监督实现途径问题

  同刑、民事诉讼监督活动一样,行政执法监督工作同样存在一个探索、成长、定型的过程。在现阶段行政执法监督法律体系不太完备、监督工作刚刚起步的情况下,作为行政执法监督主体的检察机关应当发挥自身在法律监督方面的职能优势与经验,深入研究、大胆探索,努力从以下几个方面实现行政执法监督:

  一是积极参与、推动行政执法监督立法。

  二是集中开展行政执法专项检查活动。行政执法活动涉及面广。开展行政执法监督工作,不能眉毛胡子一把抓,而应结合社会、经济、民生需要,适时地开展各项专项检查活动,努力提高行政执法监督实效。

  三是认真开展个案监督工作。检察机关法律监督职能直接地体现在对个案的监督上。在行政执法监督工作中,要牢牢把握个案监督这个核心问题与中心工作,针对行政执法机关具体执法行为进行全程监督。

  四是切实加强对行政执法活动的研究。调查研究是实现、开展行政执法监督的基础性工作。检察机关只有围绕社会热点问题进行深入调查研究,才能掌握开展行政执法监督工作的主动,使行政执法监督活动做到有针对、有目的开展。

  三、行政执法监督程序设计

  任何有效的监督都建立在完美的程序设计基础之上。在目前行政执法监督无现成模式可供利用的情况下,根据行政执法程序规定及运行规律,笔者认为可以“围绕一条主线、把握三个环节、落实六项措施”为整体构想与框架,设计、架构行政执法监督程序体系,并在实践中不断完善、充实。

  围绕一条主线即紧紧围绕保障、促进行政执法监督活动依法、公开、公正、高效开展这一主线开展行政执法监督工作。

  把握三个环节即:一是在行政执法活动程序启动前的事前预警;二是行政执法活动实施过程中的事中监控;三是行政执法活动程序终了之后的事后救济。

  (一)事前预警措施

  监督的价值追求在于促进行政执法的公开公正进行,最大限度地维护社会公平正义。因此在行政执法机关启动行政执法程序前,对重大行政执法事项通过检察手段向行政机关进行预警就显得十分重要。在这个阶段检察机关可能采取的程序性监督措施就是检察建议。检察机关行政执法监督部门要紧紧追踪社会热点、焦点问题,开展社会调查,根据掌握的动态,及时向相关行政执法机关发出启动或者强化行政执法活动的检察建议,促进行政执法工作的健康开展。

  (二)事中监控措施

  对于已经进入行政执法机关执法程序的行政执法事项,检察机关能够采取的程序性监督措施应当包括以下几个方面:一是对重大行政执法事项的适时介入。对于可能影响社会稳定的重大行政执法事项或者检察机关认为应当介入的行政执法事项,检察机关行政执法监督部门要在适当的时候以适当的方式介入行政机关执法活动,随时了解、掌握执法进程、状态与效果。二是对行政执法机关执法行为进行司法质询,促进行政执法机关就执法活动中的不当行为、措施进行自我纠正。三是对行政机关行政执法活动中的重大违法问题提出纠正违法意见,及时纠正、防范执法偏颇。

  (三)事后救济措施

  对于行政执法机关完成执法程序的行政执法事项或者因行政执法机关不当执法损害公民、国家、法人利益的情形,检察机关可以通过以下监督程序进行事后救济:一是启动行政公诉程序。对于没有适格原告的行政执法案件,检察机关认为行政机关的行为违反了有关法律规定,侵害了公民、法人和其他组织的合法权益,损害国家和社会公共利益,可以依照行政诉讼程序向法院提起公诉,提请法院进行审理并做出裁判。二是开展职务犯罪查办工作。对于行政执法机关工作人员在行政执法过程中玩忽职守、滥用职权损害国家、公民、法人和社会公共利益,构成犯罪的,检察机关要及时启动职务犯罪侦查程序,追究相关人员的法律责任。

  总而言之,人民检察院作为国家的法律监督机关,就应当对现行颁布的所有法律担负起宪法赋予我们的神圣职责。当务之急,笔者建议各级检察机关应当迅速成立相应的专门监督的内设机构,开展和研究行政执法监督方面的实体和程序问题,使行政执法监督这一方面的检察工作开展起来,并且科学、稳步的发展,为法治中国作出我们应有的贡献!

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